一、问题提出
时下，产教融合依然是制约职业教育高质量发展的关键症结，职业教育人才培养与产业发展需求“两张皮”的难题并未得到根本解决，“合而不融、融而不深”的局面未能得到根本转变。为了破解产教融合面临的困局，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》提出，要“打造兼具人才培养、创新创业、促进产业经济高质量发展功能的市域产教联合体”[1]。为落实这一任务，教育部办公厅印发了《教育部办公厅关于开展市域产教联合体建设的通知》，启动市域产教联合体创建工作。“市域产教联合体的建设绝非在原有校企合作、职教集团等形式上的递进，而是推动职业教育管理下沉一级，资源聚合、辐射地方、支撑发展的新思路新举措”[2]，其建设是近年来职业教育产教融合政策的重要创新，由此市域层面开始成为产教融合发展的创新主体而受到国家重视。在市域产教联合体建设如火如荼之际，我们有必要深入分析市域层面作为产教融合创新主体的必要性与可行性以及市域政府在推进产教深度融合过程中应扮演的角色和应实现的功能。为了能够回答上述问题，本研究首先通过文献梳理建构了一个产教融合问题域的分析框架，然后以此框架为依据，深入分析太仓市政府如何通过制度移植与本土创新破解产教融合过程中所面临的关键症结，以及产教联合体构建需要具备怎样的产业环境，市域政府在推进产教深度融合过程中应扮演何种角色，应通过怎样的制度创新为产教融合过程中的不同利益主体创设一个稳定并能实现利益协调均衡的协作生态环境。
二、文献梳理及分析框架
本研究认为，在对太仓市产教联合体建构的实践探索展开具体分析之前，十分有必要通过对当前我国产教融合存在问题的归纳总结构建一个理论分析框架，然后以此框架作为理论工具来审视太仓市产教联合体的制度建构是如何破解产教融合实施过程中的关键难题的，取得了何种成效，是否具有可供借鉴参考的价值意义。通过对产教融合研究相关文献的梳理分析，本研究认为，产教融合可以从三个层面来认知：一是宏观层面，即产教融合特指产业系统与教育系统的有机融合，是教育系统和产业系统形成彼此交融的有机整体[3]；二是中观层面，即产教融合是学校和企业之间通过多种途径建立较为稳固的人才培养合作关系，校企双方通过人财物等资源的投入联合开展人才培养，即校企合作；三是微观层面，即产教融合是指学生通过生产与学习的交替进行而实现自身技能水平的提升，即工学结合。因此，从广义而言，产教融合这一词汇包含了校企合作、工学结合的内涵；从狭义层面而言，产教融合特指宏观层面教育系统与产业系统的融通整合。本研究将从广义层面展开对产教融合的分析。
基于对产教融合概念内涵的阐述分析，本研究对产教融合问题域的构建试图从宏观、中观和微观三个层面展开。基于对相关文献的梳理分析，本研究建构了一个产教融合问题域的分析框架，具体如图1所示。从宏观而言，产教融合面临的最大问题在于产教融合治理体系的“碎片化”，即各级政府以及政府不同部门在推进产教融合过程中存在着“九龙治水”和“条块分割”的问题，也即教育、人社、财政、科技、税收及发改等多个职能部门整合力度欠缺，还不能因地制宜地制定区域内职业教育校企合作事业发展规划，各部门各管一块，因而难以实现产教融合政策的整合统筹[4]。从中观而言，校企合作面临的最大问题在于“校热企冷”，即职业院校校企合作的层次和范围没有得到根本改变，总体上还处于较低层次、较小范围的浅度合作，企业参与校企合作的成本和收益总体上呈现低成本、低收益状态[4-5]。从微观而言，工学结合面临的最大问题在于松散化和浅层次。由于学生的学习过程和结果缺乏严格的制度监控，学生在企业的实践学习完全取决于企业自身的投入动机和教学能力，这导致很多学生无法在企业实践中真正掌握系统完整的专业技能。
“制度是一个社会的博弈规则，更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。制度构成了人们在政治、社会或经济领域进行交换的激励”[6]，制度创新的实质就是要改变制度的激励约束规则，通过规则的调整与改变促使利益相关方能够调整自身行为，从而实现整体利益高于局部利益。“产教融合治理制度创新，核心是为产教融合的利益相关者提供权利、评价、情感方面的制度激励，以及竞争、责任、监督方面的制度约束”[7]。如果从制度建构视角来审视当下产教融合所面临的一系列问题，就本质而言主要是由于参与产教融合的相关主体无法在现有的制度环境下形成利益博弈的均衡，现有制度环境无法有效激励相关主体聚焦学生培养达成合作共识，或者由于交易成本过高而难以形成这一共识。基于以上认识，在前文建构的产教融合问题域分析框架基础上，本研究将着重探讨太仓市产教联合体如何通过制度建构与创新有效破解当下产教融合实践过程中存在的主要问题：从宏观上来看，主要探讨太仓市政府在产教融合推进过程中发挥怎样的角色功能，如何有效统筹协调不同部门之间的合作协同关系；从中观上来看，主要探讨太仓市政府通过何种制度创新有效激发企业深度参与职业教育人才培养过程；从微观上来看，主要探讨学生、企业师傅、学校教师及企业管理者等不同行为主体是如何达成可信承诺的，又是如何真实有效地推进工学交替的有序进行的。
三、个案选取
太仓市是江苏省辖县级市，由苏州市代管，位于江苏省东南部，下辖6个镇、2个街道、1个经济开发区，2022年末户籍人口53.30万人，常住人口84.36万人。之所以选择太仓市产教联合体作为研究对象，主要是因为太仓是我国著名的“德企之乡”，与德国的合作已经有30年的历史，合作领域已经从最初的经贸合作扩展到科教、人文和城市发展等多个领域。“截至目前，487家德企先后在太仓落户，总投资超60亿美元，年工业总产值超600亿元。德国前十大机床企业有6家落户太仓，德国前20强家族企业有8家投资太仓，落户太仓的‘隐形冠军’德企达60家。太仓已成为中国德企投资最密集、发展最好的地区之一，德企平均产值达1 400万元。”[8]德国企业之所以没有向一些大城市进行投资而是选择聚集在太仓这一四线城市，一方面是由于太仓毗邻上海和具备优良港口的区位优势，另一方面得益于太仓市政府为德企落户提供了十分优越的投资环境和全方位服务，这其中便包括通过引入德国“双元制”为德企提供充足且高素质的技术技能人才。
“双元制”作为德国职业教育的金字招牌一直享誉全球，这一人才培养模式因其高水平的人才培养质量被各国认为是职业教育最为理想的实践模式之一。然而，尽管许多国家纷纷将这一模式引进到本国，但都因为水土不服而难以真正落地生根。我国虽然从2014年开始就正式发文开展现代学徒制试点，但发展至今现代学徒制人才培养模式的实施仍然困难重重。然而，作为德企之乡的太仓却成功引进“双元制”，并在市域内形成较好的技能形成生态，不仅德国企业同本地学校建立了本土化的“双元制”育人模式，而且处于该区域的国内企业也纷纷开展“双元制”人才培养。1993年，德国巴登符腾堡州的弹簧生产企业克恩-里伯斯计划在太仓建厂，企业负责人对当地政府“有求必应、无事不饶”的服务态度十分满意，但唯有一样不满意，那就是人才。太仓本地缺少能够快速上手的模具工，而当地职校毕业生无法满足企业需求，于是该企业便将德国的“双元制”职业教育引入太仓，这就是太仓“双元制”职业教育的起源。发展至今，太仓“双元制”职业教育已经成为当地招商引资的金字招牌，不仅吸引了更多的德国和本土企业入驻，更为企业的创新发展提供了源源不断的人才支撑，助力太仓市成为全国闻名的百强县。因此，本研究选择太仓市产教联合体的建构为个案，一方面是因为它经过多年的实践探索已经形成了较为体系化、制度化的运行机制，另一方面则是因为它始终以服务企业发展为核心，真正实现了企业深度参与学校人才培养的目标。
四、太仓市产教联合体构建的实践探索
基于产教融合问题域的分析框架，本研究将以制度建构为视角，从宏观、中观和微观三个层面深入分析太仓市产教联合体是如何系统性解决产教融合过程中所面临的关键问题和症结的。在案例分析过程中，本研究将着重探讨市域政府所扮演的角色与功能，即它引入了哪些德国“双元制”制度，又是如何通过本土化改造与创新将这些制度落地生根并带动本土企业也参与到“双元制”教育中。
（一）宏观层面：市域统筹、部门协同、政策打通
从我国行政管理体系来看，国家和省级层面是政策的研究者和制定者，区县层面是具体执行者，在职能定位上两者十分明确，而市级层面（包括由省级直辖、地级市代管的县级市）则处于承上启下的特殊位置，既是上级政策的执行者，同时也是下级政策的制定者。以往我国产教融合政策之所以未能在基层得到有效贯彻实施，与市域层面重视度不够、政策贯彻不实有很大的关联。由于产教融合政策牵涉到十分复杂的部门协同和利益关联，国家及省级政府层面的政策设计无法考虑到不同区域之间的差异性，而县级层面政府又因权限不足和辖区内教育资源不够而难以深入推动，这就需要充分发挥市级政府在地方产教融合政策研究制定、制度创新、力量整合等方面的主导作用。
太仓市政府在推进本区域产教融合过程中发挥了至关重要的主导性作用，这一主导性体现在太仓市政府全过程、全方位、全领域地深度参与德国“双元制”职业教育模式的本土化过程。太仓市政府对职业教育的重视源自于德国企业引入后对高素质技术技能人才的迫切需求，如果没有高素质的技术技能人才供给就无法持续不断地将优质的德资企业吸引到太仓进行投资。一方面，太仓市在招商引资方面有着较为严格的门槛要求。早在20多年前，该市就采取了“不要劳动密集型、资源密集型，而更偏重企业产业规模、高新技术”的策略，而技术密集型企业所需的技能很难在市场上找到合适的工人，尤其一些行业、企业的特殊性技能更是需要通过长期的师带徒的方式才能够掌握。另一方面，引入太仓的德国企业通常具备学徒培养的意愿和能力。太仓首家德资企业就将德国的“双元制”引入太仓，联合太仓高新区政府和太仓中专共同成立了“太仓德资企业专业工人培训中心”。因此，太仓市政府在一开始就将“双元制”教育模式的引入作为招商引资的金字招牌，成立了“太仓市‘双元制’教育发展领导小组”，由市级政府负责全市“双元制”职业教育宏观管理，保障经费投入，协调各方力量，统筹协调并动用充足的行政资源确保“双元制”模式能够在太仓落地生根。
在市级政府的统筹协调下，太仓市下辖的乡镇、高新区以及直属各部门都根据各自职能与分工积极参与“双元制”的本土化建构。太仓市成立的“双元制”教育发展领导小组包含市委宣传部、市人才办、发改委、经信委、教育局、科技局、财政局、人社局、商务局及健雄学院等十个成员单位，领导小组成员在市委、市政府的领导下推进“双元制”教育发展。除此之外，太仓市还专门成立了太仓市“双元制”教育发展指导中心，主要负责制定太仓市“双元制”教育发展战略和政策措施，定期召集小组成员进行会商，着力破解工作重点与难点，协调有关单位落实“双元制”教育协同发展中的具体工作并负责督促落实。在太仓市委、市政府的牵头领导下，实体化的产教融合组织领导机构顺利组建，有效打破了不同部门在产教融合政策出台以及执行方面各自为政的局面。
太仓市政府不仅建立了“双元制”教育发展领导组织体系，同时出台了一体化的政策体系，打破部门之间的政策隔阂，明晰不同部门在推进“双元制”教育发展中的责任分工。例如，2018年，太仓市委办公室、市政府办公室印发的《关于深化产教融合加快“双元制”教育发展的实施意见》明确了各部门在“双元制”教育发展中的责任分工。太仓市政府聚焦“双元制”教育发展，制定产教融合相关政策，以“双元制”培训载体建设为抓手，通过流程简化、优化服务等方式推进企业以独资、合资、合作等方式建设“双元制”培训中心、教学工厂、实训基地，鼓励企业按照不少于职工总量的2%提供学徒岗位，并且通过打造教育产业院的途径孵化建设一批“双元制”培训中心，形成集聚效应，有效打通产业政策与教育政策之间的藩篱。经信委、发改委、商务局、科技局及行业协会等经济和产业部门主要负责推动企业以多种方式建设“双元制”培训中心，确保企业履行教育职责，鼓励企业与职业学校开展联合培养。教育主管部门则通过统筹辖区内的学校教育资源与“双元制”培训载体开展联合培养，并积极引进德国优质教育资源构建太仓“双元制”教育课程体系。其他各部门同样围绕“双元制”培训载体及其人才培养开展相关工作，如：财政局、人才办等部门主要负责“双元制”教育扶持政策，对一些培训载体、培训项目和人才进行奖励；人才办要建立“双元制”人才数据库；科技局要推进“双元制”本土化资源建设以形成自主知识产权；宣传部要增强“双元制”吸引力和影响力。
（二）中观层面：企业主体、学校协同、社会参与
在中观层面，产教融合实施的主体主要是学校、企业以及行业、工会等社会组织和机构。过往一段时期，我国产教融合政策的出发点都将激励行业企业参与职业教育作为产教融合政策出台的主要目标，并通过遴选产教融合型企业、出台“金融+土地+财政+信用”激励政策、探索混合所有制办学等多样化手段激发企业参与职业教育的主动性，但却未能从根本上改变当前“校热企冷”的现状。而我们从对太仓市产教联合体建构实践的分析却可以清晰地看到，作为用人主体的企业通过建立“双元制”培训载体全面且深入地参与职业教育人才培养全过程，学校在政府主导下积极协调配合企业，其他社会组织也通过多种方式有效参与其中。
从“双元制”初次引入到太仓地区以来，不论是具有优良育人传统的德资企业还是中资企业，都在“双元制”构建中起到了主体性作用。这种主体性作用体现在以下两个方面。一是企业在“双元制”培训载体的投资建设以及运行上起到主体性作用。培训载体的建设与运行是整个“双元制”教育能否成功实施的关键，因为不仅一次性投入高，且运营过程也要耗费可观的人财物资源。在太仓“双元制”职业教育运行上，固定投入按照“谁投入、谁拥有”原则，运行投入按照“谁运行、谁投入”原则，企业要负责场地、设备投入，建设技术技能学习平台，除此之外还要承担培训中心运行中的人力成本和实习耗材费用。二是企业在学徒的遴选、培养以及评价上发挥着主体性作用。在学徒招生或招聘上，学徒除了要参加教育系统的统一升学考试或自主考试并达到院校录取分数线外，还要参加以企业为主、学校参与的综合测试。综合测试通常采用德国“西门子测试”形式，分为笔试和面试两部分。在学徒培养上，企业要肩负起学生工作本位学习的责任，在与职业院校协调沟通基础上全权负责工作本位学习的课程内容开发、师傅遴选考核、教学实施、学生学业评价等一系列人才培养的关键要素，“一般由企业负责或参与开发的课程占所有课程的85%以上”[9]。
职业院校在太仓市“双元制”教育发展中发挥了协同配合的重要作用，如在学生招生、学校本位学习、学生素质养成等方面，职业院校同样发挥了不可获缺的重要作用。其一，职业院校是企业“双元制”培训载体建设及运营的重要参与者，“院校与企业共同组建联合管理委员会，下设培训委员会和考试委员会，并成立培训中心。培训中心由经理和企业培训师、学校教师组成教育教学管理团队，负责培训中心的日常管理和运行”[9]。其二，职业院校要负责学徒学校本位的学习，要承担文化课、专业理论课教学以及部分基础实践技能的教学。学校本位学习与企业工作本位学习之间如何有序、科学以及高效地交替进行对学校教师是极大的考验。其三，通过积极探索，太仓市职业院校已经形成“中—高—本—硕”多层次培养体系。由于太仓市内学生、家长的升学需求日益旺盛，太仓市在中职“双元制”教育模式基础上逐渐探索形成本科及研究生层次的“双元制”职业教育。
太仓“双元制”教育的成功实施同样离不开社会组织的支持，尤其是德国行业机构在规范引导和提升太仓市“双元制”教育质量上发挥了十分重要的作用。太仓市“引进德国工商行会（AHK）和德国手工业协会（HWK），建立了以AHK和HWK为主的第三方评价机制”[9]。在“双元制”正式开始实施前，职业院校和企业的培训资质必须得到行会的批准和认可，他们评价的内容包括师资、实训条件、课程体系等一系列人才培养核心要素。除此之外，在人才培养过程中，他们还会通过组织考试对学生的学习质量进行评估，考试通常会在第18个月和第36个月进行，只有两次考试都通过的学生才能够获得行会颁发的职业资格证书。除此之外，在太仓的欧商协会还会对企业之间“挖墙脚”的行为进行规范，避免学徒的高流动风险挫伤企业参与学徒培养的积极性。
（三）微观层面：标准先行、工学交替、权威认证
在微观层面，产教融合实施的主体主要是企业师傅、学徒、学校教师。有效建构基于稳固师徒关系的技术技能传承机制是太仓市“双元制”教育发展的核心目标，“学员的工作本位学习与学校本位学习有序、科学、高效的交替轮换是制约现代学徒制能不能有效、长效实施的关键”[9]。无论是宏观层面产教融合政策的出台还是中观层面校企合作的系统推进，最终目的都是为了能够实现微观层面的工学结合。过往一段时期，产教融合政策的出发点和落脚点都聚焦在中观层面，都将激发行业企业参与职业教育的主动性作为政策发力点，在这个过程中全国各地形成了形式各样、丰富多彩的办学形态，如职教集团、产业学院，但无论何种办学模式，其最终目的都是为了能够在微观层面达成工学交替，都必须以微观层面是否有助于实现工学交替为依据优化调整中宏观产教融合政策。太仓市政府在宏观层面建立了统一的产教融合组织领导体系，打通部门之间的政策障碍，以中观层面“双元制”培训载体建设为着力点，扎实推进微观层面工学交替的有序进行。
太仓市“双元制”人才培养在实施之初就不是凭空运行的，而是直接将德国相关专业领域的人才培养标准作为培养依据，并且以德国行业的能力认证标准为依据对学生的专业能力水平开展第三方认证，“培训的课程标准依据德国本土的职业培训条例设置，具体的培训方案由培训中心制定，且由培训中心组织实施。学生学习专业水平的最终评价，由考试委员会委托德国工商行会上海代表处等第三方组织，学生参加第三方组织的认证考试，考试合格则发放相应证书”[9]。发展至今，太仓市为了推进“双元制”的本土化，已经陆续出台了一系列标准体系来规范本地“双元制”教育的发展。太仓市政府制定的地方标准包括《双元制职业教育人才培养指南》《双元制职业教育师资队伍人员能力要求及评价规范》《双元制职业教育培训中心建设规范》《太仓市现代学徒制项目操作手册》等。
太仓市“双元制”人才培养实施过程严格按照工学结合、理实一体的要求开展，通过校企双方的一体化师资团队建设、一体化课程体系开发、一体化教学实施，最终实现企业工作本位学习与学校本位学习的有效整合。首先，太仓市“双元制”教育项目的实施都会组建由学校教师和企业师傅共同组成的“双师型”教师团队。一般而言，企业会按照1：3的比例配备兼职企业师傅，按照1：16的比例配备专职企业师傅。企业师傅通常应具备5年以上的工作经验，不仅需要具备相关专业领域的专业技能，还需要具备一定的教育教学及指导能力。其次，以“双元制”培训载体的体系化建设为基础，保障工学交替有序运行。学生从学校本位学习转向完全真实职业情境的工作本位学习需要有适当的过渡，以便让学生能够顺利跨越两者之间的“沟堑”，这一载体可以是学校内部的教学工厂，也可以是企业内部的培训中心、学习岛等。培训载体的建设既能够复现职业情境，也能够实现教育功能，保证学徒能够在“做中学、学中做”过程中稳步提升职业能力。最后，以工学交替为逻辑主线构建课程体系。学校和企业一般以期释（以月和周为单位）或日释（以天为单位）方式安排工学交替，“每个现代学徒制项目都构建一个与学徒期限一致的工学交替运行模型。按一个学年40教学周计算，根据课程、设备容量、师生情况等，校企统筹设计运行模型，安排教学对象、时空和内容”[9]。
学生职业能力评价制度体系构建是职业教育质量保障体系的核心内容，是引导职业教育高质量发展、规范职业院校办学行为、优化教师教学行为的根本指针。太仓市“双元制”教育引入德国的职业能力评价制度，为太仓“双元制”教育的高质量发展起到了保驾护航的作用。太仓市“双元制”人才培养质量的高低不是由学校和企业评定的，而是由第三方机构基于客观、公正、权威的测评后得出的，其中最主要的是AHK（德国工商行会上海代表处）的评估。在项目实施前，学校和企业就需要向该组织提交有关专业、师资、设备等办学条件报告，经过批准后才能够实施项目。在项目实施的第18个月和第36个月，该组织会对学生进行能力测评，学生只有通过测评才能获得该机构颁发的职业资格证书。除此之外，太仓还有HWK（德国手工业行会）以及本地的地方行业组织。
五、基于太仓实践的市域产教联合体建构的理性反思
当前，市域产教联合体建设正在全国开展得如火如荼。作为一个县级市的太仓将“双元制”发展打造成本地的金名片，不仅吸引了更多的德资企业在当地投资建厂，更有力地推进了地方产业体系的迭代升级。因此，深入分析太仓市域产教联合体成功构建的深层原因具有重要意义。
（一）技能形成生态：市域产教联合体建构的核心目标
从太仓市政府的政策举措和对德国“双元制”制度的移植与本土创新来看，探索并发展本土化“双元制”是太仓市政府一系列政策举措出台的出发点和落脚点。然而从其本质来看，太仓市政府是尝试在太仓本地探索构建以企业内部技能形成（现代学徒制）为核心的生态环境，是对本地传统的以外部技能形成（学校主导模式）为主的生态环境的改造与重塑。从外部技能形成生态向内部技能形成生态转变需要两个生态环境的支撑。一个是企业内部技能形成生态的支撑，即企业内部采取“技能强化”生产战略，重视技能在推进企业生产发展中的重要作用，为技能人才成长与发展提供良好的工作环境并能够持续支持其工作技能的不断提升，愿意为其技能提升提供更高水平的薪资待遇和劳动保护。这样的企业通常也具有较强的意愿来参与技术技能人才培养，并且愿意为未来产业发展壮大提前储备高素质人力资源。另一个则是外部社会技能形成生态的支撑，即政府和社会大众能够重视技能、尊重技能，通过制度建设保障技术技能人才在社会保护与福利上能够享受与其他人才同等的社会待遇，这是保证青少年及其家长有意愿进行技能投资的社会基础。
从太仓市产教联合体建构的实践探索来看，太仓市政府通过市域层面的统筹协调及各部门的有效协同，积极发挥行业企业在职业教育人才培养上的主体作用，通过企业内部技能形成生态形塑和外部技能形成生态培育，有效促使学校、企业、师傅、教师和学生等利益相关主体能够围绕技能形成达成长效可持续的合作关系，具体如图2所示。一方面，太仓市政府将产业发展聚焦在技术密集型产业领域，而且将有着悠久内部技能形成传统的德资企业作为引进的重点，这在一定程度上奠定了其良好的企业内部技能形成生态。德国制造业企业相较于英美等盎撒体系国家的企业而言具有较高的技能投资意愿，而且通常建立了十分完善的劳动保护制度，为员工提供较为良好的工作环境与待遇。而产业发展政策与职业教育政策具有紧密的联系，这也是为何太仓市政府会突出规划引领作用，将产教融合发展要求融入经济社会发展规划、区域发展规划、产业发展规划和城市建设规划，这也是为何以高流动、低技能、低保护为特征的劳动密集型产业集聚区很难形成高质量的技能生态体系。另一方面，太仓市政府同样在技术技能人才的社会保护上出台了一系列重要政策，建立“双元制”人才库并跟踪“双元制”人才培养绩效，设立“双元制”中高级人才“娄东英才”奖励，从各方面形成社会重视技能、技能成就人生的文化氛围。
（二）降低交易成本：市域产教联合体建构的关键
根据交易成本理论，一切制度安排的产生及其变更都离不开交易费用的影响[10]。从我国职业教育产教融合改革创新发展的内隐逻辑主线来看，降低学校和企业在人才培养上的交易成本一直都是政策聚焦的核心问题。从我国职业教育校企合作发展的历史脉络来看，从最初的订单培养到职教集团、产业学院，直至发展至今的混合所有制改革，都是为了能够通过强化职业院校与企业之间的组织关联而降低人才培养过程中由于校企组织目标不协调、信息不对称、行为不统一而造成的人才培养合作浅表化、培养过程异化、培养结果低质化。但产教融合的实体化改革仅在部分院校获得成功，很难被作为一种普适性的改革推广至所有院校。太仓市政府在推进“双元制”本土化发展过程中同样会面临不同利益主体之间利益诉求多元、博弈过程复杂、博弈空间过大的难题，很有可能也会因为制度环境的不确定性而造成多元合作关系的破裂。造成现代学徒制政策在执行过程中困难重重的根本原因在于过大的博弈互动空间无法使参与主体之间达成长期的可信承诺，“在当前制度环境下展开现代学徒制的探索必将遭遇到重重障碍，学校与企业之间、学生（学徒）与企业师傅之间、企业师傅与企业之间、企业技能劳动者与企业管理者之间，多元主体博弈格局的复杂性将造成利益博弈的均衡根本就无法有效实现，任何一方的不配合行为都将导致现代学徒制运行偏离政策设计预定的轨道”[11]。
从太仓产教联合体构建的实践探索来看，如图2所示，它较好地解决了多元主体之间由于博弈空间过大而导致交易成本过高的难题。首先，通过行会自律规避“挖人外部性”对合作关系的破坏，即“太仓模式的企业‘偷猎性风险’是通过太仓欧商投资协会‘圆桌会议’来规避的。相互承诺在劳动力招聘市场上，专门的高技能型人才双向选择、自由流动时互不‘挖墙脚’，避免挫伤企业参与现代学徒制职业教育的积极性”[9]。其次，太仓通过外部引进和内部建构形成体系化的“双元制”人才培养制度体系。太仓市政府在引进德国“双元制”育人模式时就将德国人才培养制度体系完整地移植到太仓，尤其在学徒能力水平评价上同样要通过德国行会来进行认证。在引进过程中，太仓市政府也在不断建立和完善本土化的人才培养制度体系，构建日趋完善的标准制度体系。通过人才培养制度体系的建构可以有效避免学校和企业在人才培养沟通协作上的高成本和低效率，为双方人才培养合作提供规范和保障，规避合作中可能出现的风险，避免繁复的交易。最后，太仓市政府通过完善激励制度降低交易成本。一是政府引入市场竞争机制，根据企业培训质量、资格证书获取情况以及就业情况，以“先建后补”、动态奖励等形式分担企业培训成本。例如，太仓市政府规定，“现代学徒制培养的学生毕业（取得太仓职业院校毕业证书和德国相应资格证书）且与太仓德资企业签订就业协议的，给予运行补贴1.5万元/生”[9]。二是企业给参与现代学徒制的学徒支付学徒津贴，有的项目也会在学生顺利毕业入职后将学费返还给学生。
（三）工学交替并行：市域产教联合体构建的成败关键
通过对过去较长时期我国产教融合政策的梳理分析我们可以清晰地发现，宏观层面的产教融合、中观层面的校企合作一直是产教融合政策关注的核心与关键，而微观层面的工学结合却在一定程度上被忽视了，而正是这一忽视在一定程度上导致产教融合政策执行效果不佳。审视德国“双元制”职业教育制度体系我们可以清晰地发现，德国产教融合政策体系对微观层面的工学结合进行了非常清晰而又明确的制度规范。例如：在教学实施层面，职业学校按照各州《教育法》和德国各州文教部长联席会议与联邦政府签署的各项框架教育协议开展教育教学活动，企业内培训按照德国统一的《职业教育条例》实施，主要开展基于工作过程导向的职业实践学习，并不需要学校和企业像我国一样通过形式繁多的办学模式创新来开展人才培养；从学生职业能力测评制度体系来看，德国对“双元制”毕业生的职业能力测评采取严格的“教考分离”制度，整个考试制度的设计和测评都由行会组织来负责。因此，当产教融合政策制度过于聚焦于中观层面，有可能会导致学校忽视人才培养质量的提升，而将办学精力聚焦在所谓的模式创新上。如果模式创新不能真正地推进工学交替，不能真正提升学生的学习质量，那么再先进时髦的校企合作模式也不能被认为是高质量的。
从太仓产教联合体构建的实践探索来看，它通过系统完善的制度设计保证工学交替能够真正在实践层面落地实施，具体如图3所示。其一，以“双元制”培训载体建设与运行为核心构建工学交替的组织载体。太仓市引进德国“双元制”的标志性事件便是政府、学校与企业合建“太仓德资企业专业工人培训中心”，此后德资以及中资企业要与学校开展人才培养合作都必须首先建立相应的培训载体，而且太仓市政府已经出台了专门的培训载体建设标准。以培训中心、教学工厂以及学习岛为核心的“双元制”培训载体建设是工学交替的组织载体，围绕这些组织载体，太仓市政府出台的相关政策都聚焦于如何扩大培训载体的建设范围、如何保障培训载体的建设投入、如何规范培训载体的规范运营。其二，以“双元制”管理与师资团队为核心构建工学交替的队伍保障。工学交替是一项复杂的专业化工作，它十分考验运行管理者的教学管理能力与统筹协调能力，因此，在实际运营管理中，企业会设置专门的培训经理来负责统筹协调培训载体的运营管理，校企双方也会组建横跨校企的师资团队来进行沟通协调。其三，以学生职业能力评价结果为核心构建激励机制，激发校企双方育人主动性。一方面，太仓市引进德国行业协会与本地行业协会共同负责鉴定学生的职业能力发展水平。学生只有通过鉴定才能够获取相应的职业资格证书，职业资格证书是其入职、加薪以及人才待遇兑现的基本依凭，因此，学生有较强的动机获取证书。另一方面，太仓市政府为了激励学校和企业，建立了以学生职业能力评价结果为依据的激励机制，将人才培养成本垫付、培训载体建设投入等与学生证书获取挂钩。
过往无论是政府还是职业院校，都将推动产教融合的着力点聚焦于学校办学模式的改革与创新，本研究通过对太仓市“双元制”本土化实践探索的深入分析发现，无论是宏观层面的产教系统整合，还是中观层面的校企协同合作，都必须将微观层面的工学交替作为产教融合政策设计的逻辑起点及其效果的评价依据。因此，市域产教联合体的建设需要推进市域范围内产教融合、校企合作、工学结合的一体化顶层设计，打通宏观层面产教融合政策壁垒，降低中观层面校企合作交易成本，推进微观层面工学交替的切实运行，同时以高质量的技能认证为质量信号，实现办学主体的多元协同，最终达成学生发展的知行合一。
引用格式：
王亚南,戚建飞,王斌.制度移植与生态重塑：太仓市产教联合体构建的实践与反思[J].职教通讯,2023(10):5-16.
